來源(yuan)：工程總承包之家  文(wen)：郭剛

2019年(nian)5月17日，住建部網站發布了《住房(fang)和城鄉建設(she)部辦公廳(ting)、國家(jia)發展改革(ge)委辦公廳(ting)關(guan)于征求(qiu)(qiu)房(fang)屋(wu)建筑和市政基礎設(she)施項目(mu)工程總承包(bao)管理辦法(fa)（征求(qiu)(qiu)意見稿）意見的函》，這是繼2017年(nian)底(di)發布首次征求(qiu)(qiu)意見稿之后的第二次征求(qiu)(qiu)意見。對比兩版征求(qiu)(qiu)意見稿，可以發現很多(duo)變化。

兩版征求(qiu)意見稿在(zai)以(yi)下(xia)九(jiu)個方面(mian)存(cun)在(zai)差異。

1.監督管理部門

2.工程總承包(bao)方(fang)式的適用(yong)項目

3.發包階段和條件

4.工程總承包單(dan)位條件

5.投標文件(jian)編制(zhi)期限

6.評(ping)標委員會組成

7.合同(tong)價格形式

8.工(gong)程(cheng)總承包(bao)項目經(jing)理條件

9.安(an)全責任

通讀兩版征求意見稿，除了細節描述差異以外，主要在項目投資管理、發包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。

項目投資管理、發包階段和條件方面的變化和2019年5月5日國務院發布的《政府投資條例》（國務院令712號）相關。

《政(zheng)府投資條例》是我(wo)國關于政(zheng)府投資管理(li)的第一部行(xing)政(zheng)法(fa)規，明確了政(zheng)府投資概念、范圍、決策(ce)程(cheng)序(xu)、投資年度計劃(hua)、項目(mu)實施、監督管理(li)和(he)法(fa)律責任，該條例將于2019年7月(yue)1日起執行(xing)。

《政府投資條例》的要(yao)點(dian)主要(yao)在四個方面(mian)：

1）政府投資主要在(zai)非經(jing)營(ying)性公共領域項(xiang)目，有經(jing)營(ying)性收(shou)益(yi)的項(xiang)目應該采(cai)取(qu)多種形式讓渡給市場，激發市場活力。

2）明確了決策審(shen)批(pi)環節，政(zheng)府(fu)采取直接(jie)投(tou)資方式、資本金注入(ru)方式投(tou)資的項目(mu)，項目(mu)單位應當編(bian)制項目(mu)建(jian)議書、可行性研究報告、初步設計，按照政(zheng)府(fu)投(tou)資管(guan)理(li)權限和(he)規定的程序，報投(tou)資主管(guan)部(bu)門或者其他有(you)關部(bu)門審(shen)批(pi)。

3）大幅提高了(le)概(gai)算(suan)約束力，經(jing)(jing)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)(zhu)管(guan)部(bu)(bu)門(men)或者其(qi)他(ta)(ta)(ta)有關部(bu)(bu)門(men)核定的(de)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)概(gai)算(suan)是(shi)控制政府投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)項(xiang)(xiang)目總投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)的(de)依據。初(chu)步設計提出的(de)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)概(gai)算(suan)超(chao)過(guo)經(jing)(jing)批準的(de)可行性研(yan)究(jiu)報(bao)(bao)告提出的(de)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)估算(suan) 10% 的(de)，項(xiang)(xiang)目單(dan)位應當向投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)(zhu)管(guan)部(bu)(bu)門(men)或者其(qi)他(ta)(ta)(ta)有關部(bu)(bu)門(men)報(bao)(bao)告，投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)(zhu)管(guan)部(bu)(bu)門(men)或者其(qi)他(ta)(ta)(ta)有關部(bu)(bu)門(men)可以要求項(xiang)(xiang)目單(dan)位重新報(bao)(bao)送可行性研(yan)究(jiu)報(bao)(bao)告。

4）加強地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)債務風險管理(li)，明確(que)(que)政(zheng)(zheng)府(fu)及其(qi)有關部門(men)不得(de)違(wei)法違(wei)規舉(ju)借債務籌(chou)措政(zheng)(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)所需(xu)資(zi)金。政(zheng)(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)年度計劃中應當明確(que)(que)建設(she)資(zi)金及其(qi)來源(yuan)。明確(que)(que)政(zheng)(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)項目應當確(que)(que)保資(zi)金落實到位，不得(de)由施(shi)工單位墊資(zi)建設(she)等。

《政府投資條例》出臺的大(da)背(bei)景是支撐供(gong)給側改革的持續深化(hua)，是進一(yi)步(bu)落(luo)實“三去一(yi)降一(yi)補”的政策保障，通過規范(fan)政府投資行為，遏制投資沖(chong)動，加強風險防范(fan)。根據《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包”。

《政(zheng)府投資(zi)(zi)條例(li)》也提出了簡化報批文件(jian)和審批程序的政(zheng)府投資(zi)(zi)項(xiang)目類型。《政(zheng)府投資(zi)(zi)條例(li)》第十三(san)條規定：

“對下(xia)列政府投資項(xiang)目，可(ke)以按照國(guo)家有(you)關規定簡化需要報批(pi)的(de)文件和審批(pi)程序(xu)：（一）相關規劃中已經明(ming)確的(de)項(xiang)目；

（二）部分擴建(jian)、改建(jian)項目；

（三）建設內容單一(yi)、投(tou)資(zi)規模較小、技術(shu)方案簡單的項目；

（四）為(wei)應對自然災害、事故災難、公(gong)共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項(xiang)目。相關類(lei)型項(xiang)目可以在(zai)投資(zi)決策審批后進行工程總承包(bao)發包(bao)。

一(yi)些(xie)地方政策中對于(yu)工程(cheng)總(zong)(zong)承(cheng)包(bao)發(fa)(fa)包(bao)階段(duan)和(he)條件也有類似要求(qiu)。例如，2016年(nian)底上海市發(fa)(fa)布(bu)的《工程(cheng)總(zong)(zong)承(cheng)包(bao)試(shi)點項目管理(li)辦法》中，對工程(cheng)總(zong)(zong)承(cheng)包(bao)可以發(fa)(fa)包(bao)的階段(duan)做了(le)兩類描述：

（一）項目審批、核準(zhun)或者備案手續完成，政府投資項目的工程(cheng)可行性研究報告獲得批準(zhun)；

（二(er)）初(chu)步設計(ji)(ji)文件獲得(de)批準或者總體(ti)設計(ji)(ji)文件通過審(shen)查,并已完(wan)成依法(fa)必須進行的勘察和設計(ji)(ji)招標。

其(qi)中(zhong)，對于工(gong)程(cheng)可行性研究報告獲批(pi)后(hou)發(fa)包的工(gong)程(cheng)總承(cheng)包項目，要求(qiu)工(gong)程(cheng)項目的建設規模、設計方案、功能需(xu)求(qiu)、技術標準(zhun)、工(gong)藝(yi)路線、投(tou)資限(xian)額及主要設備規格等均應確(que)定，并滿足下列情(qing)形之(zhi)一：

（一）經核定的重點(dian)產業項(xiang)目；

（二）建設標準明(ming)確的一(yi)般工業項目；

（三）功(gong)能需求可由國家(jia)或行業技(ji)術標準、規程確定(ding)的(de)市政基礎設施及(ji)維修項目、園林綠(lv)化項目；

（四）受(shou)汛期等因素制約的中、小(xiao)型(xing)水利項目；

（五(wu)）采用裝配式或(huo)者BIM建造(zao)技術的中、小型房屋建筑項目(mu)；

（六）列入市級重大工程且(qie)對建設(she)周(zhou)期有特殊要求(qiu)的項目；

（七）其他前期條件充分(fen)且功能技術符合工程總(zong)承包發包的項(xiang)目。

按照本次《征求意見稿》對于發包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設計審批完成后）進行工程總承包發包的項目會成為主要類型。

不過，就這點而言，和(he)國際工程建設(she)模式還是有(you)一定差異。

在(zai)美國工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)建設(she)(she)市場上，主要(yao)存(cun)在(zai)三種工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)建設(she)(she)模(mo)式(shi)(shi)：DBB模(mo)式(shi)(shi)（DESIGN-BID-BUILD，類似(si)于我(wo)國傳(chuan)統工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)建設(she)(she)模(mo)式(shi)(shi)）、CMGC/AR 模(mo)式(shi)(shi)（承包商(shang)介入工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)設(she)(she)計階段(duan)，類似(si)于分(fen)階段(duan)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)總承包模(mo)式(shi)(shi)）、DB模(mo)式(shi)(shi)（DESIGN-BUILD,由一(yi)個(ge)承包商(shang)負責全(quan)(quan)部設(she)(she)計和(he)施(shi)工(gong)(gong)，類似(si)于全(quan)(quan)過(guo)程(cheng)(cheng)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)總承包模(mo)式(shi)(shi)）。

根據美國設計建造學會和FMI咨詢公司的研究，2013年到 2017年期間，美國工程建設市場上DB模式占比最高，達 39%；2018年到2021年的預測表明，DB模式占比將進一步擴大，達到44%。

因此，在美國工程建設市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業主可控性高等優勢，成為最重要的工程建設模式。

圖一：美國工程建設模式分析和預測

本次《征求意見稿》另外一個重大的變化是要求“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。”

實際上，從(cong)2018年7月住建部(bu)發(fa)布的《住房(fang)城鄉建設部(bu)辦公廳(ting)關于同意(yi)上海、深(shen)圳市(shi)開展工(gong)程總承包企(qi)業(ye)編制施(shi)工(gong)圖(tu)設計文(wen)件試點的復函》來看，分階段開展工(gong)程總承包和設計企(qi)業(ye)更多(duo)定位于前(qian)端(duan)(duan)工(gong)作的思路已經初(chu)見端(duan)(duan)倪。

不過(guo)，這對于建筑和市政設計行業的勘察設計企業而言，是一個很大的利空消息。如果因為參與了前期工作而不能成為工程總承包單位，設計企業業務模式轉型的市場空間將會受到較大的限制。

從目前發布的法規來看，為項目提供了前期設計或咨詢服務工作的單位，能否繼續參與該項目的總承包投標，在法律上存在爭議。

國家《招(zhao)(zhao)投(tou)標(biao)(biao)法》和(he)《招(zhao)(zhao)投(tou)標(biao)(biao)實施條(tiao)例》中未對此情況做出明(ming)確(que)規定。《標(biao)(biao)準(zhun)施工(gong)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)文件》里明(ming)確(que)要(yao)求(qiu)施工(gong)投(tou)標(biao)(biao)人(ren)不得為本(ben)標(biao)(biao)段前期提供設(she)計或咨詢(xun)服務(wu)，但設(she)計施工(gong)總(zong)承包的除外(wai)。

從公平的(de)角度出發，如果將(jiang)前期咨詢設計文件向所有投標(biao)人(ren)公開(kai)，并給(gei)與各投標(biao)人(ren)充(chong)分(fen)的(de)投標(biao)準備時間，這種情況下(xia)不(bu)(bu)但不(bu)(bu)會存在不(bu)(bu)正當競爭，反而會促(cu)進各投標(biao)人(ren)在透明的(de)招標(biao)條件下(xia)充(chong)分(fen)競爭，更有利于業主以更好的(de)合同條件實現工程建設目(mu)標(biao)。

一些地方政策也沒有對(dui)工程總承包單位條件做(zuo)出類似(si)限制，而是對(dui)如(ru)何招(zhao)標進行(xing)了細化規定。

例如2017年(nian)5月發(fa)布的《湖南省房屋建(jian)筑和(he)市政(zheng)基礎設施工(gong)程總承包招(zhao)標(biao)投標(biao)活動管(guan)理暫行(xing)規定》第十條規定：編制項目(mu)申請書、項目(mu)建(jian)議書和(he)可(ke)行(xing)性研究報告，以及初步設計文(wen)件(jian)或方案設計的工(gong)程咨詢(xun)服務單位或其(qi)附屬機構參與(yu)投標(biao)的，在購(gou)買招(zhao)標(biao)文(wen)件(jian)的同時(shi)，將與(yu)該(gai)招(zhao)標(biao)工(gong)程相關的圖紙及技術資料（含電(dian)子(zi)文(wen)件(jian)）等提交招(zhao)標(biao)人公布，供所有(you)潛(qian)在投標(biao)人參考。

如(ru)果沒(mei)有更多不同意見(jian)的(de)話，新版《征求意見(jian)稿》預計很快(kuai)會成為(wei)正式的(de)部門級(ji)規(gui)章，對房(fang)屋建筑和市政基礎設施領域政府投資(zi)項目的(de)工程總承包建設模式的(de)實施將起到(dao)重要指導作用。面對這樣的(de)政策形勢，設計企業能夠做些(xie)什么？

筆(bi)者(zhe)認為，在房屋建筑和市政基礎設施領域，絕大部分設計企業不可能發展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤來源的企業）。

原因很簡單，工程總承包不會成為市場的主流工程建設模式。

以房屋建筑領域為例，國內的房地產企業負責了絕大部分的項目投資，他們本身就是項目管理公司，不可能采取工程總承包建設模式。在一些專項產品領域，例如市政污水處理或環境工程或醫療建筑領域等，則可能產生專注于相關領域的設計企業轉型的工程公司。

設計(ji)企業(ye)(ye)是(shi)技術(shu)(shu)密集(ji)型、知(zhi)識密集(ji)型企業(ye)(ye)。技術(shu)(shu)是(shi)設計(ji)企業(ye)(ye)立身(shen)之(zhi)本，也是(shi)設計(ji)企業(ye)(ye)業(ye)(ye)務模式轉型的基礎。

1）設計企業首先(xian)應該重(zhong)視技(ji)術積累和技(ji)術創新，在核心競爭力建(jian)設方面下功(gong)夫。在塑造設(she)計業(ye)務特(te)色的(de)基(ji)礎(chu)上，加強項(xiang)目策劃咨詢能力建(jian)設(she)，力爭(zheng)成(cheng)為業(ye)主的(de)智庫和戰略合作(zuo)伙伴，提(ti)升自(zi)我價值。

2）其次，面對政府投資項目建設模式的變化，設計企業應采取多輪驅動的業務戰略。在做好設計業務的基礎上，加強資源整合和全過程項目管理能力建設，積極拓展“設計+項目管理”的全過程工程咨詢業務，為業主提供更全面的服務。

3）加強施工能力(li)建設。工程總承(cheng)包業務如果想持(chi)續做下去，設計施工一體化服務能力需要大力提升。

設計企業(ye)(ye)應有(you)選擇地拓展(zhan)工(gong)程總承包(bao)。建議設計企業(ye)(ye)不要(yao)以做(zuo)大規模(mo)為工(gong)程總承包(bao)業(ye)(ye)務拓展(zhan)的主要(yao)出發點，而應更多考慮拓展(zhan)技術復雜、有(you)利(li)于體(ti)(ti)現設計企業(ye)(ye)技術價(jia)值(zhi)的項(xiang)目，在(zai)一些(xie)設計企業(ye)(ye)具備技術優勢的專項(xiang)產(chan)品領域形成設計施工(gong)一體(ti)(ti)化服(fu)務能力，以此提升總承包(bao)業(ye)(ye)務盈利(li)空間，控制業(ye)(ye)務風險。